Le sort d’un accord bilatéral accord sur les droits de navigation maritime dans le canal de Khor Abdullah, qui sépare le sud de l’Irak du nord du Koweït, a été mise en doute par un décision de la Cour suprême fédérale d’Irak (voir ici pour un résumé en anglais). La Cour a statué en septembre 2023 que la loi nationale irakienne ratifiant l’accord de 2012 avec le Koweït était inconstitutionnelle parce qu’elle n’avait pas reçu le soutien nécessaire d’une majorité des deux tiers au Conseil des représentants irakien. Cette décision représente un revers pour les relations entre l’Irak et le Koweït, avec des conséquences géopolitiques potentiellement plus larges.
Le canal de Khor Abdullah est un estuaire étroit et peu profond qui sert de porte d’entrée à la plupart des échanges commerciaux de l’Irak (y compris ses importantes exportations de pétrole). C’est depuis longtemps le point central des griefs irakiens concernant l’accès sévèrement restreint du pays au golfe Persique – une situation géographique difficile qui a été comparée à un «grand garage avec une toute petite porte.’ L’embouchure de l’estuaire est le site de deux grands projets d’infrastructures. Au sud, sur l’île de Bubiyan au Koweït, se trouve le Moubarak Al Kabir le développement portuaire, un projet koweïtien-chinois qui fait partie de l’initiative Belt and Road. Du côté nord du canal se trouve la frontière irakienne Port de Grand Faw développement, prévu pour devenir le plus grand port du Moyen-Orient.
L’accord de 2012 a constitué une avancée significative pour les relations entre l’Irak et le Koweït, qui s’étaient déjà considérablement réchauffées depuis la guerre du Golfe de 1990-1991. UN rapport de la Commission de démarcation de la frontière entre l’Irak et le Koweït, approuvée par le Conseil de sécurité de l’ONU lors de la définition de la frontière entre les deux pays en 1993a recommandé que les eaux du Khor Abdullah soient divisées le long d’une ligne médiane jusqu’à un point situé à l’embouchure de l’estuaire (point 162 du Carte de l’ONU), mais elle n’a pas traité de manière adéquate la question controversée des droits de navigation. En établissant un régime réglementaire prévisible basé sur la coopération dans cette voie navigable limitée et géopolitiquement sensible, l’accord de Khor Abdullah a sans aucun doute contribué à préserver les relations pacifiques entre l’Irak et le Koweït. Cependant, il est impopulaire auprès de nombreux Irakiens, notamment dans le sud du pays, où les soutien pour l’idée que l’ensemble de la chaîne Khor Abdullah devrait être sous souveraineté irakienne.
Face aux accusations selon lesquelles l’Irak aurait fait des concessions excessives au Koweït, le gouvernement irakien est devenu de plus en plus ferme dans sa réponse aux activités koweïtiennes dans le canal, même lorsqu’elles sont confinées aux eaux territoriales du Koweït. Cela a entraîné, par exemple, une tension échange de lettres adressées au Conseil de sécurité de l’ONU en 2019, concernant la construction par le Koweït d’une plate-forme sur Fisht Al Eij, une formation naturelle près de l’embouchure du canal du côté koweïtien de la ligne médiane.
Malgré ces difficultés, aucun des deux gouvernements n’a ouvertement remis en question la validité de l’accord de Khor Abdullah depuis son entrée en vigueur. Début 2023, il semblait même que les partis faisaient des choix politiques et techniques. progrès vers une délimitation complète de leurs frontières maritimes au-delà du point 162 sur la carte de l’ONU.
Le blocage de ces négociations à la suite de la décision de la Cour suprême irakienne convient à l’Iran, dont les propres droits dans le golfe Persique dépendent, en partie, de l’emplacement de ses frontières maritimes (encore non délimitées) avec l’Irak et le Koweït. Par exemple, la revendication de l’Iran sur la partie orientale du lucratif Champ gazier de Durra/Arash repose sur une vaste projection de sa frontière maritime avec le Koweït. Le gouvernement iranien s’y est fortement opposé lorsque le Koweït a conclu un protocole d’accord avec l’Arabie saoudite en 2022 pour l’exploitation conjointe et exclusive du champ gazier. L’Iran sera donc heureux que la décision de la Cour suprême irakienne ait contribué à amplifier les voix appelant à une relance de la revendication maximaliste de souveraineté de l’Irak dans le Khor Abdullah. Un déplacement vers l’ouest de la frontière entre l’Irak et le Koweït réduirait les droits du Koweït sur le reste du Golfe, y compris vis-à-vis de l’Iran.
Une personnalité éminente opposée à la frontière existante était un plaignant dans le procès, Saud al-Saadi, qui siège au Conseil des représentants dans le cadre du bloc Hoquq, un mouvement affilié à la milice Kata’ib Hezbollah soutenue par l’Iran. Les parlementaires Hoquq ont argumenté que le gouvernement irakien devrait maintenant soumettre la décision du tribunal à l’ONU. Al-Saadi a même appelé pour de nouvelles actions en justice qui entraîneraient le rejet de la frontière entre l’Irak et le Koweït établie par la résolution du Conseil de sécurité de l’ONU 833 en 1993. De tels commentaires s’alignent parfaitement sur l’agenda plus large de Téhéran.
Réagissant avec prudence à la décision de la Cour suprême, le Premier ministre irakien Mohammed Shia’ al-Sudani dit son pays souhaite une solution compatible avec sa constitution et avec le droit international. La manière évidente de résoudre la quadrature du cercle serait de soumettre une nouvelle loi de ratification au Conseil des représentants irakien, mais l’absence d’action à cet égard indique que le gouvernement irakien estime qu’il lui manquera la majorité des deux tiers nécessaire pour l’adoption. d’une telle législation.
Le Koweït, ses alliés du Conseil de coopération du Golfe et les États-Unis ont appelé sur le gouvernement irakien « de résoudre rapidement le statut juridique national de (l’accord de Khor Abdullah) » et de « garantir qu’il reste en vigueur ». Il existe une forte pression politique sur l’Irak pour qu’il réponde à ces appels, qui sont soutenus par des principes bien établis du droit international.
L’accord de Khor Abdullah est un traité contraignant, qui a été déposé auprès du Secrétariat de l’ONU conformément à l’article 102 de la Charte des Nations Unies. En matière de droit international des traités, l’inconstitutionnalité déclarée de la loi de ratification irakienne n’invalide pas l’accord de 2012, contrairement à ce qu’ont suggéré al-Saadi et l’autre plaignant dans la procédure, Raed Hamdan al-Maliki (ici et ici). Il convient également de noter que, pour l’instant, le gouvernement irakien n’a rien dit ni fait qui puisse remettre en cause la validité et le maintien de l’accord.
Même si l’Irak voulait se soustraire à ses obligations conventionnelles existantes en arguant que son consentement a été obtenu en violation d’une disposition de son droit interne, cela n’est normalement pas autorisé en vertu du droit international. La seule exception est lorsque la violation « était manifeste et concernait une règle de son droit interne d’importance fondamentale » (article 46(1) Convention de Vienne sur le droit des traités (VCLT)). Une règle constitutionnelle stipulant que les accords internationaux doivent être approuvés à la majorité des deux tiers du Parlement pourrait être qualifiée de « loi d’importance fondamentale ». Cependant, pour qu’une violation soit « manifeste », elle doit être « objectivement évidente pour tout État se comportant en la matière conformément à la pratique normale et de bonne foi » (article 46(2) de la VCLT).
Il n’était pas objectivement évident qu’il y avait un défaut constitutionnel dans la ratification de l’Irak lors de la conclusion de l’accord de Khor Abdullah. Au contraire, l’élément déclencheur de l’entrée en vigueur de l’accord le 5 décembre 2013 a été un « échange de notifications écrites confirmant que chaque partie avait rempli ses obligations juridiques internes » (au titre de l’article 16 de l’accord).
Lorsque le Nigeria a fait valoir qu’il n’était pas lié par un accord international avec le Cameroun parce que celui-ci n’avait pas été dûment ratifié en vertu du droit nigérian, la Cour internationale de Justice (CIJ) a jugé que la violation du droit interne n’avait pas été « manifeste » au sens du terme. Article 46, paragraphe 2, du VCLT, en partie parce qu’il n’avait pas été « correctement publié » (Cameroun c. Nigéria CIJ Rep (2002) para 265). La CIJ a ajouté (au paragraphe 266) qu’« il n’existe aucune obligation juridique générale pour les États de se tenir informés des développements législatifs et constitutionnels dans d’autres États qui sont ou pourraient devenir importants pour les relations internationales de ces États ». Il s’ensuit que, lorsque l’Iraq a notifié au Koweït en 2013 qu’il avait rempli les formalités juridiques internes nécessaires à la mise en vigueur de l’accord de Khor Abdullah, le Koweït était en droit de prendre cette notification au pied de la lettre et de bonne foi.
Dans Cameroun c. Nigéria il était particulièrement difficile pour le Nigeria de démontrer que la violation de son droit interne était « manifeste » puisque l’accord était signé par son chef de l’Etat. Les titulaires de cette fonction font partie du petit groupe de fonctionnaires considérés comme représentant l’État « (en) vertu de leurs fonctions et sans avoir à produire de pleins pouvoirs » (article 7, paragraphe 2, de la VCLT). Le ministre irakien des Transports qui a signé l’accord de Khor Abdullah n’appartenait pas à cette catégorie exclusive, mais il serait erroné de le laisser entendre (comme l’a dit un ancien ministre irakien) fait) que cela compromet la validité de l’accord. Le ministre des Transports de l’époque, Hadi al-Amiri, a été autorisé à signer l’accord au nom de l’Irak. Quoi qu’il en soit, la validité constitutionnelle de sa signature n’a pas été remise en question par la Cour suprême irakienne dans sa décision – seul le processus de ratification a été jugé inconstitutionnel.
L’article 14 de l’accord de Khor Abdullah exige que les parties règlent tout différend concernant « l’interprétation ou l’application » de l’accord « à l’amiable entre elles par voie de consultation », à défaut de quoi « le différend sera soumis au Tribunal international du droit de la mer ». .’ Cependant, lorsqu’on examine les déclarations publiques des responsables des gouvernements irakien et koweïtien depuis le prononcé de la décision de la Cour suprême, il est difficile de discerner l’existence d’un différend, encore moins concernant « l’interprétation ou l’application » de l’accord.
Il semble qu’aucune des deux parties ne souhaite voir l’accord échouer. Le gouvernement irakien a adopté une position ambiguë concernant les effets juridiques possibles de la décision de la Cour suprême, mais cela est compréhensible. Il ne peut pas rejeter la décision comme étant sans pertinence, de peur de déclencher une crise nationale, et il ne peut pas chercher à abroger l’accord de Khor Abdullah, de peur de déclencher une crise internationale. Il est coincé entre le marteau et l’enclume.
Le ministre irakien des Affaires étrangères, Fouad Hussein, a engagé au « dialogue » et à la « négociation » comme moyen de résoudre les « problèmes » générés par la décision de la Cour suprême. Il s’agit d’un point de départ essentiel, mais étant donné le dilemme actuel de l’Irak, il est difficile d’imaginer comment une négociation spécifiquement axée sur la question de l’accord de Khor Abdullah pourrait aboutir à un résultat mutuellement acceptable. Il serait judicieux que les parties intègrent la question dans la négociation plus large concernant la délimitation de la frontière maritime Irak-Koweït (au-delà du point 162) et les questions annexes.
La situation est mûre pour la nomination d’un médiateur indépendant, idéalement un État tiers avec lequel les deux parties entretiennent de bonnes relations. En plus de contribuer à définir les enjeux et à orienter les négociations, la participation d’un médiateur pourrait fournir aux parties une couverture politique précieuse. Par exemple, si le gouvernement irakien peut être persuadé de maintenir le fragile statu quo dans le canal Khor Abdullah, il devra faire face à des critiques internes selon lesquelles il bafoue la constitution irakienne et cède aux exigences koweïtiennes et américaines. Un compromis difficile peut être plus facile à vendre s’il est présenté comme une approbation de la recommandation d’un tiers de confiance.
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